Viešųjų pirkimų pagrindai: nuo ko pradėti?

Šis tekstas yra sąmoningai ilgas ir detalus. Jame nuosekliai išskleidžiama, kur ir kodėl viešuosiuose pirkimuose priimami sprendimai dar iki procedūros pradžios, ir kaip šie sprendimai vėliau materializuojasi techninėje specifikacijoje, vertinimo kriterijuose bei ginčuose.

Tiems, kurie ieško short cut, straipsnio pabaigoje pateikiama dalykų esmė. Tačiau tam, kad šie akcentai būtų suprantami, rekomenduoju skaityti visą tekstą.

Viešųjų pirkimų praktikoje dažnai susidaro įspūdis, kad pirkimas prasideda tada, kai pasirenkamas pirkimo būdas arba kai pradedami rengti pirkimo dokumentai. Tačiau toks požiūris yra klaidinantis. Didžioji dalis esminių sprendimų būna priimti dar iki tol, kol atsiranda pirmasis dokumento projektas, ir būtent šie sprendimai vėliau nulemia, ar pirkimas bus sklandus, ar taps probleminis.

Šiame etape dažniausiai dar nėra nei ginčų, nei paklausimų, nei pastabų. Tačiau jau būna pasirinkta kryptis. Ir jei ši kryptis pasirenkama neapgalvotai, vėliau ją koreguoti tampa sudėtinga, o kartais ir nebeįmanoma.

Poreikio formulavimas: kur prasideda dauguma problemų?

Viešasis pirkimas prasideda ne nuo procedūros, o nuo poreikio. Praktikoje tai dažnai skamba kaip savaime suprantamas dalykas, tačiau būtent čia daroma daugiausia klaidų. Poreikis neretai apibrėžiamas labai siaurai, jau iš anksto susiejant jį su konkrečiu sprendimu, produktu ar paslauga.

Kai poreikis formuluojamas kaip „reikia nupirkti X“, perkančioji organizacija faktiškai jau būna pasirinkusi sprendimą. Tokiu atveju visas tolesnis pirkimas tampa ne alternatyvų paieška, o bandymu teisiškai ir procedūriškai pagrįsti jau pasirinktą kryptį. Tai ypač aiškiai matyti vėliau, nagrinėjant techninę specifikaciją ir vertinimo kriterijus.

Tuo tarpu poreikio formulavimas per siekiamą rezultatą leidžia išlaikyti pirkimą atvirą rinkai (dar kitaip sakoma atvirą konkurencijai). Tai nereiškia, kad perkančioji organizacija neturi vizijos ar supratimo, ko jai reikia. Tai reiškia, kad ji sąmoningai palieka erdvės rinkai pasiūlyti skirtingus sprendimus tam pačiam tikslui pasiekti.

Praktinis pavyzdys

Praktikoje tai pasireiškia situacijomis, kai pirkimo iniciavimas pradedamas nuo labai konkretaus sprendimo įvardijimo, pavyzdžiui, nurodant, kad reikia įsigyti konkrečios architektūros IT sistemą, tam tikros technologijos sprendimą ar aiškiai apibrėžtą paslaugos modelį. Nors formaliai tokia formuluotė grindžiama organizacijos poreikiu, realiai ji jau suponuoja, kad kiti galimi sprendimai nebus svarstomi.

Vėliau, rengiant techninę specifikaciją, tokia pradinė nuostata materializuojasi per atskirus techninius reikalavimus, kurie kiekvienas atskirai gali atrodyti pagrįstas, tačiau jų visuma faktiškai atitinka tik vieną rinkoje egzistuojantį sprendimą. Alternatyvūs sprendimai tampa netinkami ne dėl to, kad jie negalėtų pasiekti pirkimo tikslo, o dėl to, kad pats tikslas buvo suformuluotas per konkretų objektą.

Ginčo ar patikros metu perkančioji organizacija tokiais atvejais dažniausiai negali aiškiai atsakyti, kodėl poreikis buvo apibrėžtas būtent taip, o ne per siekiamą rezultatą, ir kodėl alternatyvūs sprendimai nebuvo realiai svarstomi pirkimo inicijavimo stadijoje.

Rinkos tyrimas: kam jis iš tiesų reikalingas?

Rinkos tyrimas viešuosiuose pirkimuose dažnai suvokiamas kaip formalus etapas, kurį reikia atlikti, kad būtų galima pereiti prie kito žingsnio. Tačiau tokia praktika iš esmės paneigia šio etapo prasmę.

Rinkos tyrimo tikslas nėra surinkti pasiūlymus ar preliminarias kainas. Jo tikslas – leisti perkančiajai organizacijai suprasti, kokios galimybės ir ribos egzistuoja rinkoje. Tai etapas, kuriame turi būti peržiūrimos pradinės prielaidos: ar jos pagrįstos, ar jos atitinka realią pasiūlą, ar nėra alternatyvių sprendimų, apie kuriuos iki tol nebuvo galvota.

Jeigu rinkos tyrimo rezultatai niekaip neatsispindi nei techninėje specifikacijoje, nei vertinimo kriterijuose, kyla pagrįstas klausimas, ar jis apskritai turėjo įtakos pirkimo sprendimams. Tokiais atvejais rinkos tyrimas tampa tik procedūriniu veiksmu, kuris realios pridėtinės vertės pirkimui nesukuria.

Praktinis pavyzdys

Tipinis praktinis atvejis – rinkos tyrimas atliekamas jau parengus techninės specifikacijos projektą arba bent jau jos struktūrą. Rinkos dalyviams pateikiami klausimai suformuluojami taip, kad jie iš esmės patvirtintų jau pasirinktus sprendimus, pavyzdžiui, klausiama, ar tiekėjai gali pateikti pasiūlymus pagal nurodytus techninius parametrus, o ne tai, kokie sprendimai apskritai egzistuoja rinkoje.

Gauti atsakymai leidžia konstatuoti, kad keli tiekėjai galėtų dalyvauti pirkime, todėl daroma išvada, jog konkurencija nėra ribojama. Tačiau toks vertinimas neatskleidžia, ar pasirinkti reikalavimai buvo būtini siekiamam rezultatui pasiekti, ir ar rinkoje egzistuoja alternatyvūs sprendimai, kurie galėtų tą patį rezultatą užtikrinti kitais būdais.

Vėliau, kilus klausimams dėl pirkimo sąlygų proporcingumo, toks rinkos tyrimas netampa realiu argumentu, nes jis neparodo, kad perkančioji organizacija iš tiesų svarstė skirtingas galimybes ir sąmoningai pasirinko konkrečius reikalavimus.

Techninė specifikacija kaip ankstesnių sprendimų atspindys

Techninė specifikacija dažnai laikoma techniniu dokumentu, tačiau praktikoje ji yra vienas svarbiausių pirkimo dokumentų, nes būtent joje materializuojasi visi ankstesni sprendimai. Ji labai aiškiai parodo, ar pirkimas buvo kuriamas galvojant apie rezultatą ir konkurenciją, ar apie konkretų sprendimą.

Pertekliniai, detaliai aprašyti reikalavimai dažnai grindžiami siekiu apsisaugoti. Tačiau tokia praktika dažnai duoda priešingą rezultatą – ji siaurina konkurenciją ir didina ginčų riziką. Kuo daugiau reikalavimų, tuo didesnė tikimybė, kad bent dalis jų bus nepagrįsti arba neproporcingi.

Gera techninė specifikacija nėra ta, kuri viską aprašo iki smulkmenų. Ji yra ta, kuri aiškiai apibrėžia, kas būtina pirkimo tikslui pasiekti, ir sąmoningai atsisako perteklinių detalių. Šiaip geriau rašyti visad mažiau nei daugiau.

Praktinis pavyzdys

Praktikoje dažnai matyti, kad techninėje specifikacijoje nustatomi reikalavimai, kurių realus taikymas pirkimo procese yra neaiškus. Pavyzdžiui, reikalaujama konkrečių techninių parametrų ar funkcionalumų, nors jie nėra nei vertinami pasiūlymų vertinimo metu, nei vėliau tikrinami vykdant sutartį.

Tokie reikalavimai paprastai atsiranda siekiant apsidrausti arba remiantis ankstesnių pirkimų praktika, tačiau nėra kritiškai vertinami per konkurencijos ribojimo ir proporcingumo prizmę. Dėl to dalis rinkos dalyvių, kurie galėtų įgyvendinti pirkimo tikslą kitais sprendimais, eliminuojami dar iki pasiūlymų pateikimo.

Kai vėliau kyla klausimas, kodėl būtent tokie reikalavimai buvo nustatyti, dažnai nebegalima aiškiai paaiškinti, kokią realią funkciją jie turėjo atlikti ir kodėl be jų pirkimo tikslas nebūtų buvęs pasiektas.

Vertinimo kriterijai: kai sprendimas priimamas per anksti

Vertinimo kriterijai neretai suvokiami kaip techninis pirkimo elementas, kurį galima sutvarkyti jau pirkimo dokumentų rengimo pabaigoje. Tačiau jų reikšmė yra kur kas didesnė. Vertinimo kriterijai parodo, kas perkančiajai organizacijai iš tiesų svarbu, ir kaip ji ketina pasirinkti laimėtoją.

Jeigu kriterijai suformuluoti taip, kad realiai neleidžia atskirti pasiūlymų, tai dažniausiai reiškia, kad sprendimas buvo priimtas dar iki jų nustatymo. Tokiais atvejais kriterijai tampa ne pasirinkimo įrankiu, o jau priimto sprendimo patvirtinimu.

Svarbu vertinti ne tik kiekvieną kriterijų atskirai, bet ir jų visumą. Net ir pagrįsti kriterijai, sudėti netinkamu santykiu, gali sukurti dirbtinį pranašumą arba eliminuoti dalį rinkos dalyvių.

Praktinis pavyzdys

Vertinant pasiūlymus pagal kainos ir kokybės santykį, praktikoje neretai susiduriama su situacija, kai visi pasiūlymai surenka labai panašų balų skaičių, nepaisant akivaizdžių skirtumų tarp siūlomų sprendimų. Tai rodo, kad vertinimo kriterijai buvo suformuluoti taip, jog realaus pasirinkimo jie nesukuria.

Analizuojant tokius atvejus dažnai paaiškėja, kad kriterijai buvo nustatyti jau turint išankstinį supratimą, koks sprendimas laikomas tinkamiausiu. Kriterijai tokiu atveju nepadeda objektyviai palyginti pasiūlymų, o tik patvirtina sprendimą, kuris faktiškai buvo priimtas dar iki pasiūlymų vertinimo.

Ginčo atveju perkančiajai organizacijai tampa sudėtinga paaiškinti, kodėl buvo pasirinktas būtent vienas pasiūlymas, jei taikytų kriterijų pagrindu neatsiskleidžia esminiai pasiūlymų skirtumai.

Dokumentai ir sprendimų pagrindimas

Viešųjų pirkimų praktikoje dažnai tikimasi, kad tinkamai parengti dokumentai apsaugos nuo ginčų ir pastabų. Tačiau realybėje svarbiausia yra ne dokumentų kiekis ar forma, o tai, ar iš jų galima suprasti sprendimų logiką. Kai sprendimai pagrindžiami jų priėmimo metu, o ne retrospektyviai, pirkimas tampa žymiai atsparesnis patikroms ir ginčams. Priešingai, kai argumentai atkuriami jau po fakto, jie dažnai atrodo dirbtini ir neįtikinami.

Praktinis pavyzdys

Viešųjų pirkimų patikrose dažnai nustatoma, kad sprendimų pagrindimas pirkimo dokumentuose atsiranda jau po to, kai sprendimai faktiškai buvo priimti. Tokiais atvejais argumentai formuluojami retrospektyviai, bandant juos pritaikyti prie jau atliktų veiksmų, o ne fiksuojant realią sprendimų priėmimo logiką tuo metu, kai jie buvo daromi.

Tai ypač išryškėja tais atvejais, kai sprendimai grindžiami rinkos tyrimo ar techninės specifikacijos ypatumais, tačiau nėra dokumentų, kurie parodytų, kodėl būtent tuo metu buvo pasirinkta viena ar kita kryptis. Vėliau tokie argumentai dažnai atrodo dirbtiniai ir neleidžia pagrįsti, kad sprendimai buvo priimti nuosekliai ir proporcingai.

Pabaigai

Viešieji pirkimai neprasideda nuo procedūros. Jie prasideda nuo to, kaip perkančioji organizacija suvokia savo poreikį, kaip ji interpretuoja rinką ir kaip šį supratimą paverčia pirkimo sąlygomis.

Jeigu šioje pradžioje sprendimai priimami sąmoningai ir nuosekliai, pats pirkimas dažniausiai tampa techniniu procesu. Jei ne – net ir formaliai teisinga procedūra gali tapti probleminė.

Jeigu visą šio straipsnio turinį reikėtų sutraukti, svarbiausi dalykai būtų šie:

• Viešasis pirkimas realiai prasideda nuo to, kaip apibrėžiamas poreikis. Kai poreikis formuluojamas per konkretų sprendimą, o ne per siekiamą rezultatą, pirkimas iš esmės tampa uždaras dar iki procedūros pradžios, net jei formaliai to nesiekiama.

• Rinkos tyrimas praranda prasmę tada, kai jis naudojamas ne prielaidoms tikrinti, o jau priimtam sprendimui patvirtinti. Tyrimas, atliktas po to, kai techninė specifikacija faktiškai jau suformuota, nepadeda pagrįsti nei reikalavimų būtinybės, nei jų proporcingumo.

• Techninė specifikacija yra vieta, kur ankstyvieji sprendimai tampa reikalavimais. Kiekvienas papildomas reikalavimas šioje stadijoje turi tiesioginį poveikį konkurencijai, net jei jis atsirado ne dėl sąmoningo siekio ją riboti, o „dėl saugumo“.

• Vertinimo kriterijai dažnai tik patvirtina tai, kas buvo nuspręsta anksčiau. Kai kriterijai realiai neatskiria pasiūlymų arba visi pasiūlymai surenka labai panašų balų skaičių, tai paprastai reiškia, kad pasirinkimas buvo padarytas ne šiame etape.

• Ir galiausiai – sprendimų pagrindimas turi atsirasti tada, kai sprendimai priimami. Kai argumentai formuluojami po fakto, pirkimas tampa pažeidžiamas, net jei formaliai procedūra atlikta teisingai.

Todėl, mano nuomone, pirkimo kokybę dažniausiai nulemia ne procedūra, o sprendimai, priimti dar iki jos.